Reforma Tributaria
Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay
Departamento de Estudios Económicos
Diciembre 2002INTRODUCCIÓN

Uno de los temas de mayor preocupación en la actualidad en todos los ámbitos, es la necesidad de realizar una reforma tributaria nacional. Por eso la Cámara Nacional de Comercio y Servicios entiende oportuna la realización del presente trabajo, con el propósito de mostrar las experiencias de otros países, y tomar determinados puntos claves de referencia. Aunque resulta claro que la implementación de una reforma no es fácil por diferentes aspectos, la Cámara considera que hoy en día el tema ocupa un lugar preponderante en el debate económico y presenta un campo de análisis muy amplio.

El estudio comienza con una perspectiva internacional, considerando la opinión de los empresarios frente a los principales obstáculos que enfrentan las empresas, luego se analiza las experiencias realizadas en distintos países, y a partir de dichas experiencias se extraen las principales conclusiones respecto de los patrones comunes seguidos.

Desde una perspectiva local, se realizará una breve reseña de la reforma tributaria de 1973, de donde se extraerá las principales conclusiones.

Luego se presentará a modo de resumen, una recopilación de análisis empíricos, en donde se trata de mostrar los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento económico.

Por último, se presentan las principales recomendaciones que a juicio de la Cámara sería bueno tener en cuenta para encaminar una reforma tributaria nacional.EXPERIENCIAS A NIVEL INTERNACIONAL

 

Opiniones de los empresarios respecto de la relación tributos – crecimiento empresarial

 

Considerando las opiniones de los empresarios frente a los principales obstáculos a los que se enfrentan las empresas en el mundo y que dificultan su crecimiento, podemos apreciar claramente en el gráfico que los principales obstáculos al desarrollo de las empresas son el acceso al financiamiento, la pesada carga de impuestos y regulaciones, y la inestabilidad de las políticas, elementos todos que retraen la inversión y generan incertidumbre para planificar el desempeño de las empresas.

 

En lo referente a la percepción que tienen los empresarios sobre los impuestos y regulaciones, no sorprende la constatación gráfica del elevado porcentaje de empresarios de los países de Europa Oriental y de América Latina, que entienden que los impuestos y regulaciones representan un fuerte obstáculo al crecimiento de las empresas, entendiendo que son una importante carga en sus costos y no perciben los frutos de esos aportes (relación costo beneficio).

Este punto resulta clave a la hora de emprender una reforma, ya que si los contribuyentes no perciben los frutos de sus aportes peligra la sostenibilidad del sistema.

Analizando en particular la realidad de estos cuatro países podemos apreciar la marcada diferencia que muestra Chile respecto del resto. Chile es sensiblemente el que presenta el menor porcentaje, pudiendo ser producto de la relevancia que el país le otorgó y otorga al impulso del dinamismo empresarial, buscando en sentido amplio reducir el gasto y por ende disminuir la necesidad de financiamiento del mismo a través de los tributos.

 

Experiencias realizadas en distintos países

Para la realización del presente trabajo, se tomó una muestra compuesta por los siguientes países: Australia, Irlanda, España, Suiza, Chile, Francia, Finlandia y Nueva Zelanda.

De todos ellos pudimos extraer algunas conclusiones. Por ejemplo en cuanto a las metas a alcanzar, en general, se centraron en obtener equilibrio fiscal, estimular las exportaciones, el empleo, el ahorro y la inversión. Asimismo en los casos analizados, la reforma tributaria se realizó con crecimiento del PBI, con la existencia de un compromiso muy firme por bajar el gasto público tanto de parte del gobierno como de los principales actores involucrados, y una tendencia a reducir y generalizar los impuestos.

Otro punto importante es que para poder llevar a cabo estas medidas, los países buscaron fuentes alternativas de financiamiento tales como financiamiento externo, siendo el caso de Irlanda y Chile, punto que sería difícil para Uruguay dada la coyuntura, saldo de Balanza Comercial favorable, como en los casos de Francia, Suiza y Finlandia, que implicaría un proceso muy lento para ser tenido en cuenta como fuente de financiamiento de nuestro país. Por último, otro recurso utilizado por Australia, España, Suiza, y Finlandia fueron las privatizaciones, tema que parece volver a surgir como posibilidad factible de aplicación para Uruguay.

Es necesario reiterar y resaltar, que en los casos analizados, existieron consensos de parte de todos los agentes involucrados en el proceso, explícitos como por ejemplo ocurrió en Australia, Irlanda y Suiza, así como también consensos implícitos realizados a través del Tratado de Maastricht para la incorporación a la Unión Europea.

 

A continuación presentamos un cuadro resumen de los principales antecedentes y fuentes de financiamiento utilizadas por los países considerados en la muestra en su reforma tributaria.

 

		ANTECEDENTES
PAÍS	Año Reforma	Crec. PBI	S/D Fiscal	Desemp.
Alemania	1995	4.4	-2.1	8.2
	2000	3.8	0.9	6.3
Irlanda	1987	4.1	-8.1	18.8
	2000	11.5	4.5	4.3
España	1995	2.8	-7	22.9
	2000	4.1	-0.3	14.1
Suiza	1998	2.3	-0.4	3.9
	2000	3.5	-1.8	1.9
Chile	1974	1	3.5	9.5
	2000	5.4	-0.1	9.2
Francia	1992	1.3	-3.8	10.1
	2000	3.4	-1.6	9.5
Finlandia	1994	4.4	-5.7	18.4
	2000	5.7	6.9	9.1
Nueva Zelandia	1984	5.2	-8.2	4
	2000	-3.7	0.6	6

 

	FINANCIAMIENTO				Presión Fiscal	Var. %
PAÍS	Bza. Com. (USD)	Privat.	Préstamos	Consenso
Alemania	-4.2	X		X
	-4.7				S/D	S/D
Irlanda	2.6		Préstamo U.E.	X
	25.4				31.5	-6.3
España	-18.4	X
	-34.8				35.30	7.0
Suiza	933	X		X
	389				S/D	S/D
Chile	70	X	X
	1438				S/D	S/D
Francia	2370
	20070				45.50	5.8
Finlandia	7.7	X		X
	13.7				46.50	4
Nueva Zelandia	-462	X
	636				S/D	S/D

En el caso australiano las metas a alcanzar en la reforma tributaria fueron lograr un superávit fiscal para bajar la deuda pública y las tasas de interés, para lo cual se rebajó el gasto público y se redujo la carga impositiva.

En Irlanda se buscó alcanzar un equilibrio fiscal y lograr un compromiso político para la incorporación a la Unión Europea (Tratado de Maastricht) a través de la reducción del número de impuestos: rebaja y generalización del I.V.A., reducción de impuestos para otros, anulación de impuestos a las exportaciones y control estricto de la evasión.

En el caso español, al igual que en el irlandés, su meta de incorporarse a la Unión Europea les obligó a cumplir con todos los requisitos del Tratado de Maastricht, especialmente el objetivo de déficit, así como también figuraron dentro de sus objetivos estimular el empleo, el ahorro y la inversión.

Al igual que los casos anteriores, Suiza necesitaba de un equilibrio fiscal, por lo tanto su reforma se basó principalmente en una reducción de los gastos e impuestos progresivos.

En Chile, se buscaba equilibrar las cuentas macroeconómicas y reducir la participación del Estado en la economía, para lo cual se realizó, al igual que en los casos anteriores, una reducción del gasto y generalización de los impuestos.

El equilibrio fiscal y el crecimiento sostenido fueron los principales objetivos de Francia. Los mismos se realizarían a través de una reducción de la carga tributaria con el fin de alentar la producción, debido a la importancia que tiene la misma en la economía francesa por ser el cuarto exportador del mundo.

En Finlandia se produjeron reformas para impulsar la inversión privada y las exportaciones de bienes de alta tecnología, tal es el caso de Nokia. En cuanto a la recaudación, podemos decir que la misma está apoyada en tres impuestos, los cuales representan el 72% de los ingresos del Estado. Todas esta medidas fueron tomadas con el fin de cumplir con los requisitos del Tratado de Amsterdam y aumentar las exportaciones.

Por último, Nueva Zelanda realizó una generalización de los impuestos y redujo en un 70% los empleados públicos con el propósito de recomponer las cuentas del sector público.

 

CONCLUSIONES A PARTIR DE DICHAS EXPERIENCIAS RESPECTO DE LOS PATRONES COMUNES SEGUIDOS

 

Todas las reformas de la muestra de países considerada se realizaron con crecimiento de PBI, y en la mayoría de los casos la situación de partida se dio con déficit fiscal y niveles elevados de desempleo.

Como ya mencionamos, existieron diferentes fuentes de financiamiento y consensos explícitos e implícitos y en general los objetivos fueron obtener equilibrios fiscales y realizar políticas de incentivos en determinadas áreas. En cuanto a la reforma, la mayoría de los países redujo la carga impositiva, generalizó las bases y disminuyó el gasto público.

Por lo tanto, si bien nuestra situación actual es aún más complicada que la de los países tomados como referentes, no solamente por el lado del financiamiento sino por la coyuntura en la que nos encontramos sumergidos, vemos que es más que necesario seguir el ejemplo de estos países, por lo menos en una reducción de impuestos acompañada de una disminución del gasto público.

 

EXPERIENCIA EN URUGUAY

 

A partir de un trabajo realizado por los economistas Javier De Haedo y Claudio Sapelli sobre la "Simplificación y Modernización del Sistema Tributario en Uruguay", en el cual se realizó un análisis comparativo sobre los objetivos y efectos de la reforma tributaria en nuestro país entre los años 1973 y 1987, extraemos las principales conclusiones del mismo. En algunos aspectos presentan similitudes con respecto a lo ya mencionado en las reformas tributarias de la muestra considerada de otros países.

La reforma fiscal introducida en Uruguay en los años setenta tuvo como objetivo principal una mayor simplicidad y neutralidad del sistema tributario, sin perder con ello recaudación. Uno de los aspectos principales fue la considerable simplificación en cuanto al número de tributos en el ámbito de la D.G.I. El sistema impositivo previo a 1974 estaba constituido por un sinnúmero de pequeños impuestos que habían sido creados en respuesta a grupos de presión y como fuentes ad-hoc de recursos destinados a financiar nuevos gastos en la medida en que se aprobaran (parece ser una situación muy similar a la que se está dando actualmente).

El principal impuesto introducido en esta reforma lo constituye el IVA en sustitución del impuesto a las ventas en cascada y el impuesto a los sellos, en correspondencia con el principio de "no exportar impuestos" y tender a la implementación de impuestos más fáciles de manejar. También se realizaron cambios en la tributación a las empresas, al comercio exterior y a la riqueza, cubriéndose en este sentido todos los ámbitos y obteniéndose un sistema mucho más simple que el original. Esta simplificación contribuyó a disminuir los costos de administración del sistema, tanto para el contribuyente como para el fisco.

La reforma tendió a una mayor neutralidad del sistema tributario, tanto en términos intersectoriales, como interfactoriales.

Finalmente, en cuanto a la equidad es probable que por su contribución a abrir la economía y por su pasaje de una imposición a los sueldos a una imposición al consumo, la reforma haya resultado en una mejora en la distribución de la carga impositiva.

En resumen, tendió a una mayor simplificación, neutralidad y mejor distribución de la carga impositiva con relación al sistema vigente previamente.

Una buena parte de lo realizado en esta reforma coincide con lo ya mencionado en las reformas de otros países y, a su vez, a grandes rasgos, con lo que recomendaremos más adelante en este trabajo.

La gran falla radicó en que no se acompañó de una reducción (acorde con la previsión de ingresos) y revisión del gasto público.

 

PRINCIPALES TRABAJOS SOBRE EFECTOS DE LA POLÍTICA FISCAL EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO.

 

En las últimas décadas se han venido realizando diferentes análisis empíricos en los que se trata de mostrar los efectos que tiene la política fiscal sobre el crecimiento, sistematización que nos parece interesante incorporar a nuestro estudio a los efectos de reafirmar lo mencionado en las reformas tributarias de otros países y tomar como punto de referencia a la hora de encaminar una reforma.

 

AUTOR	AÑOS	TÉCNICA	PAÍSES	CONCLUSIONES
Fischer (1993)	1961-1988	Cross-section Datos de Panel	101	Crecimiento se relaciona negativamente con elevados deficit públicos
Easterly y Rebelo (1993)	1970-1988	Cross-section	100	Importancia de la estructura fiscal y dificultad de aislar los efectos de los impuestos sobre el crecimiento.
González-Paramo	1960-1990	Cross-section	OCDE	Con presión fiscal reducida, el aumento de los gastos de transferencia tiende a aumentar la renta a largo plazo.
Dowrick (1996)	1950-1990	Datos de panel	116	Relación negativa entre el tamaño del gobierno y el crecimiento
Marsden(1993), Barro(1989), Koester y Komendi (1989), Martin y Fardmanesh (1990),Rebelo (1991),Dowrick (1992),Engen y Skinner (1992)	Varios años	Varias técnicas	Varios países	Relación negativa entre impuestos y crecimiento

Estos trabajos nos indican, en primer lugar, que debemos otorgar mucha importancia a la definición de la estructura fiscal del país ya que tendrá incidencias directas sobre la tasa de crecimiento.

En consecuencia a la hora de proponer una reforma tributaria debemos considerar el sistema como un todo y no sólo realizar recomendaciones respecto del tipo de impuestos. Se trata de explicitar, en primer lugar, el modelo país que queremos de modo de obtener tasas de crecimiento sostenido de nuestro PBI; en segundo lugar, de explicitar el rol que jugará el Estado en dicho modelo, definiendo las funciones que tendrá y las que no; a partir de aquí, de explicitar el destino que tendrán los fondos recaudados por el mismo (política de gastos), la política de ingresos (tributaria) y la administración de los mismos, de modo de cumplir eficientemente y en cadena con los objetivos explicitados por encontrarse debidamente alineados.

 

A la vez, dichos trabajos nos dan pautas, respecto de la dirección en la que se deben dirigir los cambios.

Por ejemplo, se ha constatado que en el mundo existe una relación negativa entre el tamaño del Estado y la tasa de crecimiento y es clarísimo que Uruguay tiene un Estado sobredimensionado (235.000 puestos para funcionarios públicos en un total de 700.000 puestos formales y 700.000 jubilaciones y pensiones) y que no ha crecido, sino por el contrario, el nivel del PBI alcanzado en el 2002 es similar a los niveles de casi 10 años atrás.

A manera de conclusión: reducir el tamaño del Estado debería ser un punto de consenso.

 

En esa misma dirección comprobaciones tales como que existe una relación negativa entre la carga impositiva y la tasa de crecimiento nos indica que debemos actuar cuanto antes en encaminar una reducción de la presión tributaria para favorecer el crecimiento, de la mano de una reducción del gasto público y una revisión del mismo (en el entendido de favorecer la mejora en la distribución por el lado del gasto y no por el lado de los ingresos) ya que con una presión fiscal reducida, el incremento del gasto de transferencia determina en el largo plazo un incremento de la renta.

 

RECOMENDACIONES PARA ENCAMINAR UNA REFORMA TRIBUTARIA

 

Bases para una reforma

Existen cinco puntos claves en cuanto a la implementación de un buen sistema tributario, estos son:

 

• Eficiencia económica, es decir no debe interferir en la asignación eficiente de los recursos.

   

, es decir no debe interferir en la asignación eficiente de los recursos.

 

• Sencillez administrativa, lo cual implica que tenga un costo relativamente bajo y que sea fácil de administrar.

   

, lo cual implica que tenga un costo relativamente bajo y que sea fácil de administrar.

 

• Flexibilidad, debe contemplar que existirán cambios en las circunstancias económicas y ser capaz de responder fácilmente (en algunos casos automáticamente teniendo presente lo delicado que es el cambio de reglas).

   

, debe contemplar que existirán cambios en las circunstancias económicas y ser capaz de responder fácilmente (en algunos casos automáticamente teniendo presente lo delicado que es el cambio de reglas).

 

• Responsabilidad y transparencia política, sería óptimo que se diseñase de tal forma que cada individuo pueda averiguar qué está pagando y a dónde se vierte (aplicación del aporte y moralidad del gasto público).

   

, sería óptimo que se diseñase de tal forma que cada individuo pueda averiguar qué está pagando y a dónde se vierte (aplicación del aporte y moralidad del gasto público).

 

• En lo posible, debe ser justo en su manera de tratar a los diferentes individuos, aunque aquí el inconveniente es que la equidad es difícil de lograr. Ante este trade-off es preferible la neutralidad y buscar la equidad a través de la distribución del gasto.

   

 

El sistema en su conjunto y su implementación

La definición de un objetivo país, la existencia de una coherencia entre el objetivo país y las políticas aplicadas así como también la propia definición de los roles que corresponden tanto al Sector Público como Privado y una asignación del gasto acorde son aspectos importantes que deben acompañar la implementación de una reforma tributaria.

De las experiencias mencionadas, pudimos ver que sería positivo alcanzar un consenso entre la comunidad empresarial, los hacedores de política económica, el aparato político en general, los economistas, abogados y técnicos que participen.

A su vez, es imprescindible la existencia de coordinación entre la política tributaria y la administración, definiendo también la competencia y capacidad de la administración de impuestos.

 

Recomendaciones finales

Si tomamos como ejemplo las reformas tributarias adoptadas en otros países, y si entendemos que el sector Público es el agente que distribuye impuestos, regula y provee de servicios a la comunidad, se considera que en Uruguay la prioridad número uno debería ser reducir el gasto público con un criterio de productividad en cuanto a infraestructura y gasto social. Para ello es fundamental arribar a un consenso respecto del objetivo perseguido por el país en términos de su inserción en el mundo (sectores que incentivan el ahorro y la inversión, política arancelaria teniendo en cuenta la negociación con socios) y de los servicios que el Estado debe brindar a la población y los que no. Recién a partir de este momento se discutiría respecto del tipo y grupo de impuestos a aplicar y la administración tributaria con el criterio de ofrecer a la población beneficios superiores a los costos tributarios.

 

Considerando que los impuestos son meras transferencias, la importancia que tiene la calidad del gasto público es fundamental.

A nuestro entender el Estado debe regirse por el "principio de subsidiariedad" dedicándose sólo a aquellas actividades que no deben o no pueden ser llevadas a cabo por los particulares y donde tiene claras ventajas comparativas frente al sector privado. A la vez, debería medirse el tipo de intervención: directa o tercerizada, ya que muchas veces implica la dirección general de una actividad y no la dirección de ejecución o la producción de los insumos requeridos.

Así se encargaría de las actividades denominadas primarias: definición y puesta en práctica del marco legal, protección policial interna y defensa nacional frente a eventuales agresiones del exterior, alivio de la extrema pobreza, garantía de un grado razonable de competitividad o el control sobre eventuales monopolios y el mantenimiento de un marco monetario estable; y en cuanto a ciertas actividades secundarias se debería considerar su intervención en áreas trascendentales como: educación, salud, vivienda y ciertas obras de infraestructura, teniendo presente que si se desatienden se estaría generando un daño mayor a cualquier otro.

Por lo tanto es imprescindible redimensionar a la baja el peso del Estado de acuerdo a lo que el país es capaz de soportar.

Es recomendable pensar en una reforma tributaria en serio y alineada con lo anterior considerando que una vez implementada la misma no se puede estar cambiando (horizonte de previsibilidad imprescindible para los agentes).

Sería recomendable tender hacia un sistema impositivo simple con pocos impuestos, tasas bajas, base amplia, administración impositiva eficiente y efectiva, y no preocuparse por la redistribución a través de impuestos sino realizarla por la vía del gasto público.

Las estructuras impositivas deberían diseñarse de modo de recoger ingresos provenientes de impuestos con el menor costo económico en términos de eficiencia. Los impuestos generan una transferencia de recursos al sector público e involucran un costo agregado a la economía, es decir, crean distorsiones en el sistema de precios (salarios, tasas de interés, precios de bienes y servicios, etc.) resultando en cambios en los patrones de consumo, ahorro, esfuerzo productivo, inversión y comercio internacional en relación con el que hubiese regido sin impuestos.

Dada la dificultad de recortar los gastos públicos frente a cambios en las circunstancias económicas de un modo rápido en respuesta a una crisis de ingresos, es necesario que la estructura global de impuestos sea diseñada de modo tal que, para evitar crisis en los ingresos se produzcan flujos de ingresos estables. La clave es tener una base de ingresos que crezca con la economía y tasas impositivas (ad valorem) que carguen al menos un porcentaje constante de la base creciente de modo de asegurar la sostenibilidad del sistema.

A su vez, hay que poner especial cuidado en los costos administrativos y en la capacidad de la administración, es decir, buscar minimizar los costos administrativos o de intermediación; tanto los costos que debe asumir el sector privado para cumplir con las leyes tributarias como los costos que enfrenta el sector público para administrar las leyes tributarias.

Pensar en la administración en sentido amplio, lo cual abarca no sólo a la DGI, BPS, DNA e Intendencias sino también en la coordinación con la justicia, siendo deseable que soporte a la anterior y que no la demore.

Por último, existiendo dos tipos de impuestos (directos e indirectos) no es posible descartar alguno a priori, sin embargo se recomienda la aplicación de impuestos indirectos debido a que son más simples de implementar y facilitan el objetivo perseguido, enfatizando en la eficiencia y neutralidad y buscando la equidad por el lado de políticas directas de gasto.

Para concluir se recomienda centrar la discusión en la coherencia del sistema implementado (política tributaria y su administración, amén del contexto macroeconómico), coherente con una reducción y revisión del gasto y su funcionamiento más que en el tipo de impuestos.

 

Transcripción del Desayuno
24 de julio Salón de Actos de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay

SR. HORACIO CASTELLS MONTES
PRESIDENTE DE LA CÁMARA NACIONAL DE COMERCIO Y SERVICIOS

Buenos días a todos, les agradecemos la presencia, en particular a los disertantes, tres técnicos especializados en el tema que vamos a tratar hoy: dos técnicos con una trayectoria también política como el Cr. Danilo Astori y el Dr. Ignacio de Posadas, y un técnico que mucho tiene que ver en este proyecto de reforma tributaria que el gobierno ha presentado en el Parlamento en estos días, el Cr. Eibe.

La Cámara de Comercio hace mucho tiempo que viene reclamando por la existencia de una política tributaria. El Uruguay ha tenido y creado impuestos en relación a los gastos del Estado y a los costos de funcionamiento de éste. Nosotros entendemos que los países deben tener políticas tributarias y sin duda un proyecto de reforma tributaria, que tendrá que tener una amplia discusión, debe apuntar a eso. Entendemos también que ésta debe ir acompañada de una reducción del gasto, porque por más que hagamos una reforma tributaria adecuada, si éstos tienen que sostener un gasto desmesurado, cualquier cosa será muy difícil que sea justa. De allí que tiene que existir conjuntamente una reforma del Estado, como, así mismo, una reforma de la Dirección General Impositiva. Si nosotros no tenemos un órgano recaudador que pueda hacer cumplir esa ley, va a ser muy difícil que se pueda poner en práctica esa ley. Si hoy tenemos que darles botas de goma cuando llueve, porque la DGI se innunda, es difícil que una reforma por más buena que sea, pueda ser controlada adecuadamente.

Es bueno saber también cuáles son las limitantes que tienen las empresas en el mundo, para crecer. Un estudio realizado por el BID determina que los dos factores más importantes para el crecimiento de las empresas son un crédito, con un costo razonable, y una adecuada presión tributaria. Hoy, en el Uruguay, el crédito está muy limitado y con tasas altas, y una presión tributaria altísima. Por eso es que en el Uruguay no hay crecimiento de las empresas. Si no revertimos esta situación, va a ser muy difícil que tengamos trabajo, que es la aspiración de todos.

Es lógico además que esta reforma sea duradera, y para que sea duradera, tiene que estar acompañada en la discusión y en el apoyo por todos los actores. Sin duda, los empresarios deben ser actores importantes en esta discusión. Por eso creemos que sería de muchísimo beneficio, que la Comisión de Hacienda que está estudiando el proyecto contara con la presencia de representantes empresariales, sin voto, por supuesto porque no lo habilita la Constitución, pero con voz. Creo que eso le va a dar una fuerza especial al proyecto, y a la futura reforma ya que tendría no sólo la opinión de los políticos sino la de los empresarios que son a la larga los que sostienen las economías de los países y que de esa manera vamos a lograr un proyecto que le sirva al Uruguay.

Hace poco estábamos reunidos con representantes del Fondo Monetario y uno de los representantes extranjeros, que conoce muy bien al Uruguay, nos decía: "Yo no veo, con la altísima presión fiscal que tienen las empresas, que los empresarios se quejen".

Es una realidad. Nosotros no pretendemos quejarnos, pero hoy estamos reclamando no sólo que seamos escuchados –sabemos que los políticos nos escuchan - sino que seamos tenidos en cuenta en el momento de las discusiones, ya que creo que vamos a aportar mucho.

Les agradezco la presencia y discusión de este tema tan importante para nosotros y para el país y espero que en el transcurso de los próximos meses podamos llegar a un proyecto que sea adecuado. Sabemos que el Poder Ejecutivo ha sido muy abierto en querer escuchar la opinión de todos y aceptar las sugerencias de cambios necesarios para que este proyecto tenga un beneficio para todos los uruguayos.

Muchas gracias

Como siempre, vamos a seguir por orden alfabético.

 

Cr. Danilo Astori

 

Buenos días. Muchas gracias a la Cámara de Comercio por esta nueva invitación para participar en el análisis de un tema muy importante para el país como es el correspondiente al sistema tributario. Pero antes quiero expresar una reflexión respecto a lo que el Presidente de la Cámara comentaba recién. En términos generales, en el Parlamento se escucha a los empresarios. No sólo sobre el tema tributario. La Comisión de Hacienda – que integro- que es la que recibe todos los asuntos referidos a la situación económica del país, procura permanentemente tener en cuenta a todos los actores involucrados en la materia. que se trata. Los empresarios son siempre convocados, cuando se trata un tema que los afecta directa o indirectamente.

Naturalmente, también es nuestra obligación escuchar las opiniones de otros sectores de la sociedad que también pueden estar afectados por el tema que estamos tratando. Hacemos permanentemente ese esfuerzo de escuchar las opiniones y beneficiarnos con ellas a los efectos de la discusión legislativa. Y lo vamos a hacer en este caso. Me permito asumir en nombre de mis colegas el compromiso de hacerlo. Todos mis colegas seguramente estarán de acuerdo con ello.

El tema tributario en Uruguay es una de las grandes materias pendientes. Es una de las reformas estructurales que el país debe realizar. La califico con esa jerarquía conceptual porque me parece que a lo largo de mucho tiempo se ha venido arraigando un sistema tributario que ha permanecido en el tiempo, con características a mi juicio muy negativas, que lejos de haberse corregido, se han venido agravando, a veces, como consecuencia de circunstancias muy difíciles que ha tenido que vivir el país.

En todo caso, objetivamente hay que reconocer que el paso del tiempo ha profundizado las características negativas. Lo calificamos como una característica estructural que requiere una reforma estructural precisamente por su permanencia en el pasado y las repercusiones que puede tener en el futuro. En este sentido, destaco una primera coincidencia con el Sr. Presidente de la Cámara. Hay que cambiar el sistema tributario uruguayo con características de permanencia hacia el futuro. Entre otras cosas porque –como voy a sostener – esta es una herramienta de la política económica y Uruguay necesita –entre otras cosas- una política económica con orientación estable desde el punto de vista de su capacidad para atraer inversión – una de las debilidades más grandes del Uruguay. Como yo creo que el sistema tributario tiene que ver con la capacidad para absorber inversiones en el país, entonces también creo que deberíamos diseñar un sistema tributario con perspectivas de estabilidad y por eso creo que también se justifica el concepto de "reforma estructural".

Rápidamente voy a tocar cinco puntos

 

1. destacar la potencialidad del sistema tributario como herramienta de la política económica.
2. mencionar sintéticamente los objetivos y rasgos de un nuevo sistema tributario en el Uruguay.
3. Hacer referencia a su estructura en términos muy generales
4. Referir a los cambios que deberíamos procesar en la administración tributaria
5. Destacar los problemas de la transición. Porque es tan importante esta reforma y tantos los temas a corregir que la transición es un tema en sí mismo.

 

 

1. Sé que este es un tema polémico. No hay una sola posición en cuanto a la potencialidad del sistema tributario como herramienta de la política económica. Hay por ejemplo una postura que defiende la posibilidad de que la herramienta tributaria se limite a perseguir objetivos fiscales o de recaudación. Es una posición que ha sido defendida con argumentos y razones. No la comparto. Yo creo que la política tributaria como herramienta de la política económica no se limita a un solo objetivo sino que también puede ser utilizada al servicio de otros. No hay una exclusividad de objetivos o finalidades para la herramienta tributaria, así como esta última no es herramienta exclusiva de algún objetivo de política económica.

    

    

2. Los objetivos y rasgos de un nuevo sistema tributario. En primer lugar y habida cuenta de las circunstancias que atraviesa nuestro país, los objetivos tendrían que ver en primer lugar con el estímulo a la inversión productiva y el crecimiento, la equidad en la distribución del ingreso, esto es, en las posibilidades de acceso a los frutos del crecimiento y también, obviamente, la recaudación, objetivo que siempre va a estar presente cuando se trata de diseñar un sistema tributario. Y creo que todos estos objetivos que se podrían dividir en tres grandes capítulos, son prioritarios en el Uruguay de hoy, porque creo que tenemos un sistema tributario que no es apto para estimular la inversión y el crecimiento productivo, que no es justo desde el punto de vista de la distribución de las cargas tributarias en la población y por lo tanto, del ingreso y que tampoco ha sido un sistema coherente con las necesidades de recaudación del país. Es más, creo que los últimos años han sido testigos – no en estos meses del 2003 porque se ha invertido la tendencia y ojalá se mantenga – de cómo un aumento de la presión fiscal conduce no a un aumento de la recaudación sino a una caída. Y eso lo puede demostrar la experiencia uruguaya en la mayoría de estos años de crisis que nos ha tocado por desgracia vivir en los últimos tiempos. Junto a estos objetivos, creo que había que definir algunos rasgos: en primer lugar, el nuevo sistema tributario uruguayo tiene que ser un sistema mucho más simple que el actual, entendiendo por simplicidad un sistema que se apoye en muy pocos tributos nacionales. Quiero hacer la aclaración de que me voy a referir exclusivamente a un sistema tributario en base a tributos nacionales. No voy a hacer consideraciones sobre los tributos departamentales que naturalmente pesan y mucho sobre la presión fiscal total, por cierto. Pero en todo caso, voy a limitar mi exposición a los tributos nacionales. La cantidad de tributos nacionales en el marco de un sistema simple, debería ser muy escasa. Concretamente yo voy a hablar de cinco tributos, con perspectivas de futuro. Me parece que esta simplicidad tiene que ver mucho con la superación de otra característica negativa que es la extremada complicación de nuestro sistema actual, que perjudica a quienes deben realizar cálculos económicos permanentemente, no sólo por su complicación que conduce a una gran ineficiencia que se podría medir en el hecho de que muy pocos tributos explican aproximadamente el 90% de la recaudación y una gran cantidad de tributos el restante 10%. Y también la podemos ver en las dificultades que existen para hacer coincidir el ciclo de las empresas con el ciclo del pago del tributo. Esta característica está asociada a la complicación que tiene el sistema, apoyada en una proliferación de tributos nacionales que tenemos que superar. Creo que otro rasgo debe ser el de transparencia. Transparencia que asociada a la característica anterior, hoy no existe. Hay una gran opacidad en el funcionamiento del sistema tributario y la sociedad misma tiene dificultades para reconocer de dónde provienen los distintos aportes de los distintos sectores sociales a la carga tributaria nacional. ¿Quién está realmente aportando? y ¿Cómo lo está haciendo?. Y eso dificulta la generación de conciencia social o nacional acerca de este tema. ¿Cómo es la distribución de los sacrificios? Y de los aportes a la recaudación tributaria en su conjunto. Finalmente, entre estos rasgos, creo que Uruguay, a la luz de lo que ocurre en los países avanzados, debe llegar a un nuevo equilibrio entre tributos directos e indirectos. Hoy el sistema está muy desbalanceado hacia los de tipo indirecto, que tienen algunas características que es necesario tener en cuenta. En primer lugar son impuestos que tienen una gran capacidad de ser trasladados por la distancia que existe entre el sujeto que en primera instancia para el impuesto y el que en definitiva es gravado por el impuesto. Son impuestos que demuestran una gran ineptitud para premiar el esfuerzo productivo y al mismo tiempo para ser justos en la distribución de la carga tributaria y sin embargo, compensan esas características negativas con una mayor facilidad de recaudación. Con los impuestos directos ocurre lo contrario. A mi juicio son aquellos que están más aptos para diferenciar y premiar en la sociedad los esfuerzos de producción, de inversión y al mismo tiempo son más capaces de contribuir a la equidad tributaria, y presentan dificultades de administración, control y recaudación. Uruguay hoy está muy desbalaceado: más de las dos terceras partes de su recaudación proviene de impuestos de tipo indirecto y a mí me parece que observando la experiencia que han mostrado los países más avanzados, deberíamos llegar a un equilibrio diferente. Esto es, a una mayor presencia de los tributos directos en la recaudación tributaria.

    

    

3. Teniendo en cuenta estos antecedentes, los cinco impuestos de los que hablé hoy deberían estar encabezados por un Impuesto a la Renta Personal: un impuesto de tipo cedular sobre las rentas netas de los integrantes de la sociedad uruguaya, complementado con tributos como el Impuesto al Patrimonio, un Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales por vía hereditaria, conjunto que es de fundamental importancia para mejorar las posibilidades de control de funcionamiento del sistema. Yo creo que por mejor que sea el control de la administración tributaria, las posibilidades de control tienen que nacer en el diseño del sistema. De modo que ya allí haya una base que ayude al control. Y estos impuestos complementados con los dos impuestos indirectos más importantes que hay en el país y en los cuales hay una larga experiencia, que son el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto Específico Interno, rediseñados, con bases y alícuotas diferentes a las que han predominado hasta el presente. Creo que sobre esa base, podemos lograr ese nuevo equilibrio del que hablaba a la luz de los objetivos que es necesario perseguir. He mencionado la necesidad de complementar los tres primeros impuestos porque es muy importante para el control. Pero el control también se refuerza con la presencia del IVA. El Impuesto a la Renta Personal y el Impuesto al valor Agregado, a través de los flujos de ingresos y gastos, se complementan, a la luz de un objetivo de control tributario. Por lo tanto también hay que reparar que un tributo indirecto muy relevante como el Impuesto al valor Agregado es capaz de contribuir al control del funcionamiento correcto del Impuesto a la Renta de la Personas Físicas.

    

    

4. Mejoras en la administración tributaria. Quiero hacer referencia a tres aspectos que me parecen importantes, uno de los cuales ya mencionó el Sr. Presidente, y aquí expreso otra coincidencia: tenemos que reformar la Dirección General Impositiva. Lamentablemente hubo un proyecto de reforma durante el transcurso del presente gobierno que se bloqueó como tantas otras cosas que se trancan en este país. Muchas veces por estar partido a la mitad entre dos bloques que se comunican poco, no resuelve problemas importantes. Pienso que la base de esa iniciativa se puede retomar y avanzar en el mismo sentido. En esa reforma de la DGI será muy importante llegar a la dedicación exclusiva y a la inhibición de realizar tareas inspectivas y de control y al mismo tiempo asesorar empresas, cosa que ha venido ocurriendo en nuestra DGI, por supuesto, a la luz de disposiciones que han estado en vigencia en el país, pero que a mi juicio, deberíamos reformar rápidamente. Junto con esta reforma de la DGI menciono la definición de un Catastro subjetivo y una calificación del Secreto Bancario, de modo que la administración tributaria esté en condiciones de realizar profunda y rigurosamente los controles que un nuevo sistema tributario debería reclamar.

    

    

5. Culmino señalando que la transición entre este sistema y uno nuevo no habrá de ser un proceso fácil, más bien habrá de ser un proceso difícil y lento. Esta no es una reforma estructural que pueda procesarse rápidamente y menciono dos razones: no es posible comprometer recaudación, sobre todo en tiempos en que el país tiene que cuidar sus cuentas públicas y reducir su déficit fiscal que sigue siendo muy importante y en segundo lugar, hay que preparar a la administración tributaria, como decíamos recién, para un sistema diferente. Entre otras cosas, porque es necesario incorporar cambios como los que acabo de mencionar.

    

Muchas gracias

Sr. Horacio Castells

Muchas gracias, Senador, yo quería aclarar un poco que yo iba más allá cuando le planteaba que nos recibiera la Comisión de Hacienda. Lo que pretendía es que integráramos la misma., con voz y sin voto, lógicamente. La intención iba más allá.

Cr. Danilo Astori

Bueno, para integrar la Comisión de Hacienda, vamos a tener que someterlo a votación del pueblo uruguayo. (hilaridad). No, está bien, se entiende.

 

Dr. Ignacio de Posadas

Buenos días. Yo tengo un motivo adicional de agradecimiento a la Cámara por esta invitación. Más allá de la deferencia que significa ser invitado por una entidad del prestigio y del arraigo que tiene la Cámara de Comercio, para mí siempre es especial volver a esta casa. Yo aprendí a trabajar en el tercer piso, primero de "ché pibe", después de procurador, de abogado y de socio. Así que estoy doblemente agradecido a la Cámara: por la invitación y por la oportunidad de volver a esta casa.

Voy a tratar de llegar en mi exposición a algunas consideraciones sobre el proyecto concreto de reforma tributaria que está a estudio del Parlamento.

Pero creo que antes de eso es necesario recorrer un camino que tiene algunos mojones que pueden ser obvios, muchos de ellos son elementales, pero es necesario discernir algunos conceptos para aclarar las posiciones, dado que muchos son bastante sutiles. Algunos los esbozó el Cr. Astori con claridad y sobre muchos de ellos tenemos posiciones discrepantes.

Lo primero que tendríamos que plantearnos es ¿cuáles son los problemas de nuestro país en el campo tributario? Y en definitiva, ¿por qué precisaría una reforma tributaria? Y ¿cuál debería ser la reforma tributaria que a nuestro juicio debería presentarse?

A su vez, para entrar en esta discusión hay un par de puntos previos muy elementales a determinar o por lo menos a saber si estamos de acuerdo o no sobre ellos.El primero, el más elemental de todos, es tratar de definir o ponernos de acuerdo en cuanto a qué es un impuesto. No me refiero a definiciones jurídicas sino de tipo político – prácticas. Porque a partir de este arranque vamos a ver que se separan los caminos y por lo tanto, los enfoques sobre medidas tributarias que unos consideran convenientes y otros inconvenientes.Para algunos – y vimos algo de esto en la exposición del senador Astori – el impuesto es primero que nada un instrumento de redistribución, es una herramienta de justicia. Para otros - y creo que también el senador Astori está en esa corriente – además de esto, los impuestos son herramientas de promoción económica. Por supuesto que siempre son de política económica, pero dentro de ella, más concretamente, de promoción económica. Y el epítome de esto fueron los impuestos finalistas. Algunos de los que tenemos canas recordaremos toda la euforia en el Uruguay con los famosos impuestos finalistas que "per se" iban a producir efectos económicos favorables. Y que fracasaron, como todos recordarán.Del otro lado – y en ese otro lado estoy yo- los impuestos son algo mucho más simple. Son el instrumento para sacarle plata a los agentes económicos con destinos que al menos teóricamente la sociedad aprueba. Ni más ni menos. Es una cosa mucho más concreta y epsecífica, sin esos ribetes teóricos, líricos, es una cosa bastante más pedestre. Necker, ministro de economía de Luis XVI decía que tributar es "el arte de desplumar al ganso con la menor cantidad de chillidos". Puesto muy simplemente es esto: sacar plata para fines que la sociedad a través de sus representado, supone que son necesarios.

El segundo elemento que vamos a definir – y creo que en esto vamos a estar más cerca todos- es que todo impuesto tiene efectos económicos distorsivos no deseados. Todos, algunos más, otros menos, pero todos. El corolario de ello es la necesidad de ser particularmente prudente y pacato a la hora de inventar impuestos. En esto, sin ir tan lejos como citar a Necker, Vito Tanzi que es uno de los "gurú" en materia tributaria y que hace poco "regenteaba el olimpo" en esto que es el departamento de asuntos tributarios del Fondo Monetario Internacional, decía hace un par de años, refiriéndose a países como el nuestro: "en los países en desarrollo, en donde las fuerzas del mercado son crecientemente importantes en la locación de recursos, el diseño del sistema tributario debe ser lo más neutral posible, de manera de minimizar interferencias sobre los procesos de alocación" aspecto sobre el cuál yo estoy de acuerdo y voy a volver.

Clarificadas las premisas, aunque no estemos de acuerdo en ellas, avancemos al paso siguiente que es analizar – y también lo hizo el senador Astori – cuáles son los principales problemas que tiene nuestro país en materia tributaria porque de ahí debería salir por lógica la contestación a la otra pregunta ¿cuáles son las características de una reforma tributaria? Y acá estamos mucho más cerca el Cr. Astori y yo.El primer problema que tiene el Uruguay en materia tributaria es el exceso de la carga. Nosotros tenemos una carga tributaria de país desarrollado – 34 – 35% del PBI- , apoyada sobre una economía de país subdesarrollado. Y eso tiene consecuencias muy negativas entre otras cosas, para el desarrollo. El Uruguay difícilmente tenga posibilidades de llegar a tasas de desarrollo, de crecimiento razonables, más allá de coyunturas provocadas por efectos externos, con un peso tributario como el que tiene hoy en día.

Y si queremos –porque a veces resulta más fácil – ver los problemas en otros y no en nosotros, Brasil, con un potencial económico infinitamente superior al nuestro, está viviendo un problema igual. Brasil tiene una carga tributaria todavía superior a la nuestra y con el agravante de que precisa crecer a tasas muy superiores a las que precisamos nosotros, por sus condiciones demográficas y no lo va a poder hacer si no consigue de alguna manera, aliviar esa carga.El segundo problema que tiene el sistema tributario uruguayo a mi juicio, es el de tener una estructura muy compleja y llena de distorsiones. Por el efecto de dos cosas que son típicas nuestras. Por un lado, la creación superpuesta, sucesiva de impuestos e impuestitos, generalmente con destinos específicos en la recaudación, que genera las dos distorsiones: al del impuesto y después de la locación predeterminada del recurso. A eso se suma –también otra cosa que es muy característica no sólo del Uruguay sino también de otros países – que es no sólo crear impuestos nuevos, sino "mejorar" los existentes, con lo cual terminamos en unas estructuras que son complicadísimas y que agudizan el efecto distorsivo inevitable de los impuestos.El tercer problema – y también lo mencionó el senador Astori – es el de la ineficiencia en la recaudación en dos aspectos. No quiero que esto se interprete como una crítica al gobierno actual, y mucho menos a las autoridades de la Dirección General Impositiva actuales. Es un tema que viene de mucho tiempo atrás y si bien es cierto que se ha agravado últimamente, no es responsabilidad de las autoridades actuales. Esta ineficiencia se manifiesta en dos aspectos: el sistema tributario es costoso, y en segundo lugar, se ha tornado en algo casi inexistente. Los impuestos en nuestro país son cada vez más, voluntarios.

Y eso lleva a la cuarta carencia del sistema tributario que es la injusticia. Injusticia – que a mi juicio no es la que se dice y se repite de que en Uruguay pagan los pobres y no los ricos, aspecto que creo que no refleja la realidad y sobre el cuál voy a volver. Me refiero a injusto en relación a que en Uruguay siempre pagan los mismos. Cuando la recaudación cae se buscan mecanismos para que paguen más los que ya están pagando.

Y existe otro elemento que ha ido agudizándose con el tiempo, no tan importante como los otros, pero que tiene su trascendencia. Nosotros como país hemos resuelto mal la distribución de la capacidad tributaria y de la responsabilidad de gasto entre Gobierno nacional y departamentales. Está mal resuelto y provoca en algunos casos, situaciones extremas.

Habiendo dicho todo esto, para dar una visión equilibrada, me parece justo decir que no todo el sistema tributario uruguayo es malo y negativo. Yo creo que tiene un elemento positivo – y acá otra vez nos vamos a topar con el senador Astori en posiciones diferentes – y es su apoyo fundamental sobre la tributación al gasto versus la tributación sobre los ingresos. Este es un tema discutible. Hay básicamente dos posiciones en esto. Además en el caso de quienes apoyan un esquema que se base fundamentalmente en la tributación directa, se hace del Impuesto a la Renta de las Personas físicas, una pieza fundamental en esto –como vimos que manifestó el Cr. Astori. Y apoyan esas posiciones en diferentes tipos de argumentos que van desde los de menor valor como sostener que eso es lo que hacen los países desarrollados o lo que recomienda el Fondo Monetario, y que vamos a ver que ni una cosa ni la otra son tan así, hasta argumentos con más contenido, que son sostener –como lo ha hecho el Cr. Astori – que una de las virtudes fundamentales del impuesto a la renta, sobre todo a la renta personal, es que transforma al sistema tributario en una herramienta de redistribución y de justicia. Yo me afilio a la tésis radicalmente opuesta. Yo creo que –partiendo de la premisa de que el impuesto en todo caso es un mal necesario para llegar a ciertos fines por la vía del gasto- lo peor es sumarle a ese mal necesario, las distorsiones y los problemas que genera el impuesto a la renta. Y no creo además, que sea más regresivo el impuesto sobre el gasto que el impuesto sobre las rentas y sobre ello también voy a volver. En cuanto al argumento de las virtudes redistributivas del impuesto a la renta, yo confieso que tengo crecientes resistencias. En primer lugar, me resisto a aceptar que esté dentro de los fines del Estado resolver qué es justo y qué no es en materia de ingresos de las personas: si es justo que yo gane 10 o si es injusto que gane 12. Y más específicamente yo no le he dado y no le voy a dar a ningún gobierno, esté de acuerdo con él o no, la facultad de que diga si lo que yo estoy ganando es justo o injusto. Eso no está dentro de las facultades del Estado y creo que es peligrosísimo aceptar que eso hay que dárselo a un gobierno para que resuelva.

Por otro lado, volviendo a los argumento de los países desarrollados, hay una larguísima experiencia acerca de que ni siquiera como instrumento de redistribución, los impuestos sobre la renta sirven. Hay un trabajo del año 99 del FMI que dice que "redistribuir ingresos mediante una tributación progresiva es una idea que ha caído mucho en descrédito en las últimas dos décadas. Un número de factores teóricos y empíricos contribuyeron a este desarrollo. En el frente teórico, el enfoque ha estado en los efectos desincentivadores de la alta progresividad fiscal. En el frente empírico, se ha sostenido, basado en experiencias nacionales que la efectividad de tributaciones progresivas para alterar la distribución del ingreso post impuestos, ha sido limitada, sugiriendo que el sistema impositivo no está entre los elementos más importantes, determinantes de la distribución de ingresos en el país." Yo creo que hay suficiente experiencia en el mundo y no sería bueno que otra vez nosotros fuéramos a contramano de los que ya vienen de vuelta de que si se quieren alcanzar metas sociales – con lo cuál yo estoy absolutamente de acuerdo – eso se hace por la vía del gasto y no por la vía de la imposición. Y el argumento de justicia, a mi juicio va por los mismos carriles y merece los mismos comentarios críticos. El argumento de justicia se hace básicamente con dos vertientes: la primera es sostener que la tributación por el gasto es regresiva y por esa vía los que tienen menos pagan más y lo mismo dicho de otra manera, que los que tienen más deben pagar más. Sobre este punto, también Vito Tanzi en un trabajo para el Fondo dice: " otra preocupación al tener que elegir entre gravar renta y gravar consumo, refiere a su impacto relativo sobre la equidad. Tradicionalmente se ha pensado que gravar el consumo es inherentemente más regresivo (esto es, más duro sobre los pobres que sobre los ricos), que gravar las rentas. Recaen dudas también sobre esto. Consideraciones tanto teóricas como prácticas, sugieren que las preocupaciones con la equidad relativas a las formas tradicionales de gravar el consumo, son , probablemente exageradas."

Yo coincido con esa posición. Pero además hay otros argumentos a mi juicio que refuerzan la postura contraria a los impuestos a la renta y en particular, al impuesto a las rentas de las personas físicas. La primera es que los efectos distorsivos de ese impuesto son básicamente sobre el ahorro y por lo tanto, la inversión. Y en segundo lugar, en ciertas actividades – y sobre esto voy a volver – sobre el empleo. Además, me parece que es importante tener presente que no todos los trajes sirven para todas las personas. No todos los sistemas tributarios que pueden servir para un país grande, automáticamente es válido trasladarlos a un país más pequeño. Si el Uruguay entra por el camino re re-imponer una estructura basada fuertemente en el Impuesto a la Renta, y específicamente sobre el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, va a perder una de las pocas ventajas comparativas que le quedan a la hora de atraer inversiones, en un país que tiene una insuficiencia profunda en su capacidad de ahorro.

Y por último – y esto lo mencionó el Cr. Astori – el impuesto a la renta es un impuesto de difícil y costosa recaudación. Esto el Uruguay ya lo vivió: cuando el impuesto a la renta de las personas físicas estuvo vigente en el país creo que no llegó a superar el 2% de la recaudación total o menos, con un costo muy alto.

Esto como telón de fondo teórico.

Vayamos ahora a un análisis rápido del segundo proyecto de reforma tributaria, que básicamente en lo fundamental tiene tres o cuatro elementos.

En primer lugar, el anuncio de que se derogarían ciertos impuestos. Porque, claro, no se puede abordar el tema sin algún tipo de gesto en relación al primer problema que es el exceso de carga tributaria y por eso el proyecto viene con el primer escalón que es derogar una serie de impuestos. En la práctica, si uno sigue después leyendo, no se deroga prácticamente ninguno, lo que hace es que cambian de casilla y va a parar a otro lado, salvo algún impuesto muy pequeño.

Después tiene un capítulo sobre el IVA, que es otro viejo tema en el Uruguay. Yo creo que una de las fallas que ocurrieron en este período de Gobierno fue que se "trancó" y en esto están repartidas las culpas a lo largo y a lo ancho del sistema político, la posibilidad de generalizar el IVA en tasas iguales y más bajas. Creo que sí sería una de las reformas importantes.

Otro tema son las disposiciones en materia del Impuesto a la Renta que el proyecto trae. Para empezar, el proyecto revierte la realidad en materia de realidad agropecuaria. El grueso del sector que hoy en día está pagando IVA debería salir de esa estructura tributaria, para pasar a pagar Impuesto a la Renta con dos efectos inmediatos y contundentes: primero va a pagar más – las tasas del IMEVA equivalen más menos a un Impuesto a la Renta de un 10% y las tasas previstas son mucho mayores – y va a volver a aquello que al sector agropecuario siempre le fastidió: papeleos, engorro, contratar un contador y demás.

Desplaza a quienes hoy pagan Impuesto a las Comisiones, para el Impuesto a la Renta Empresarial y lo que es más grave, se abandonaría el criterio básico del Impuesto a la Renta que es la combinación de capital y trabajo, para pasar a gravar todo ingreso, con la única exclusión de las rentas puras de capital – que daría para hablar de ese aspecto también pero no lo voy a hacer ahora. Y al hacerlo introduce una nueva distorsión y un elemento discriminatorio en el sentido que va a haber determinados agentes económicos que por tener determinada estructura jurídica van a pagar el Impuesto al Renta y otros por no tener esa estructura jurídica, cualquiera sea su actividad, van a pagar un impuesto que no es propiamente un impuesto a la renta, sino que es un híbrido llamado Impuesto a las Rentas Empresariales. Que no lo es porque no tendría si el proyecto sale aprobado, mínimo imponible, deducibles, tasas progresivas. Es una imposición virtualmente sobre la renta bruta. Esto en términos generales, cuando uno lo baja a las actividades del sector servicios que es en el fondo a las cuales apunta este proyecto, (creo que se busca gravar la actividad profesional, pero como resulta difícil decirlo así, grava al sector servicios en general), tiene consecuencias que van más allá de las actividades profesionales. Se estaría introduciendo un nuevo impuesto al trabajo, con tasas muy muy altas, en base a criterios meramente formales, independientemente de la capacidad económica de las distintas actividades, basado a mi juicio, en algo que forma parte de nuestra cultura: lo que no es productivo versus lo que es productivo. Y dentro de lo que no es productivo, estaría el sector servicios que no sería tan productivo como el que produce bienes, ignorando que más del 60% del Producto en el Uruguay y más del 60% de la mano de obra está en las actividades que no producen bienes, sino que son del sector terciario. Y que además, en general, es un sector que, por ese mismo razonamiento, no tiene ni devoluciones de impuestos, ni exoneraciones en aportes al BPS, ni financiación. No tiene nada. Ahora además de no tener nada., va a tener un sistema de imposición mucho más gravoso que las otras actividades. Y reitero que si uno no lo mira con detención, puede creer que en definitiva sólo van a pagar los profesionales, en la realidad, van a pagar muchos más que los profesionales. Recuerden que en nuestro país, desde hace ya bastante tiempo, en muchas actividades – y esto favorecido por los sucesivos Poderes Ejecutivos – ha ido incorporándose formas de tributación. Todo ese camino ahora va a ser tributado. Es decir que junto con los médicos, los abogados y los contadores, van a marchar las empresas de vigilancia, las de limpieza, las de seguridad, las de acompañantes de enfermos, etc.

Eso es en líneas muy rápidas el contenido a mi juicio, sustancial del proyecto.

Para redondear, cabe volver a la pregunta. ¿cómo se mide todo esto contra aquellas preguntas sobre las necesidades o problemas del Uruguay en materia tributaria? Y a mi juicio, se mide mal. Acá hay aumento de la carga tributaria, cuando tenemos un problema de exceso. Acá no hay simplificación de la estructura tributaria para nada. Y a pesar de que el segundo proyecto trae un artículo que el primero no traía referido a los funcionarios de la DGI, no encara un problema que además es muy difícil, hay que admitirlo, y que no tiene solución por la vía legal, que es que la DGI se está transformando cada vez más en un ente virtual. Así que por este camino, lo que vamos a hacer es agudizar esa injusticia básica del sistema tributario uruguayo que es que pagamos los mismos, cada vez más.

Muchas gracias.

 

 

Cr. David Eibe

Gracias, Presidente. Me sumo al agradecimiento de quienes me precedieron en el uso de la palabra. Me parece que es bien oportuno que los distintos actores que estamos en el tema tributario intercambiemos nuestros puntos de vista y lo hagamos con participación de las fuerzas sociales: de la gente de las empresas, de los trabajadores. Estuve escuchando atentamente las exposiciones que me precedieron. Coincido con algunas de las afirmaciones que se hicieron, no coincido con otras y creo que lo interesante es que haya puntos de vista diversos.

Un primer aspecto en el que creo se da una fuerte coincidencia es en la necesidad de que el sistema tributario tenga estabilidad. Porque el sistema tributario es parte del escenario en el que los agentes económicos toman sus decisiones: decisiones de inversión, de endeudamiento, de consumos. Y es esencial que aún con los matices que cada fuerza política pueda plantear, haya una estabilidad. Hoy estamos viendo que EEUU está exonerando la distribución de dividendos que hacen las empresas en materia de impuesto a la renta, pero en un contexto en el que el sistema tributario mantiene su estabilidad en el tiempo. Lo cual no quiere decir que no sea flexible: tiene que tener flexibilidad para adecuarse a las nuevas realidades. Hoy tenemos la nueva economía, tenemos el tema de internet y el sistema tiene que reaccionar frente a esas situaciones. Pero con un propósito de estabilidad: es esencial que apuntemos a un sistema tributario que se mantenga firme en el tiempo. Y eso requiere también concebir al sistema tributario como una política de Estado, una política donde se acoten los disensos.

Acá se ha hablado de muchos aspectos que tienen que ver con ideología económica. Pero yo les daría cuatro aspectos básicos que tiene que tener un sistema tributario.

El primero y esencial es que tiene que tener capacidad recaudatoria. A veces se olvida este aspecto pero es esencial. El sistema tributario tiene que ser apto – y parece de Perogrullo pero a veces se olvida- para recaudar los fondos que el Estado necesita para cumplir con sus obligaciones. Y al ser apto para ello tiene que ser compatible con el estadio en que se encuentra la administración tributaria. Lo cual no quiere decir que nosotros renunciemos a arreglarla, creo que tenemos que hacer un gran esfuerzo en ello. Pero también hay que tener una gran dosis de realismo y percibir dónde estamos y qué es lo que podemos hacer con lo que tenemos.

El sistema tributario también tiene que ser razonablemente neutral. Si nosotros asumimos que el mercado es el mejor asignador de recursos, aún con dificultades, aún cuando esos mercados de bienes, de servicios, de factores de producción no sean perfectos, es, dentro de lo posible, el mejor asignador. Hay que tener mucho cuidado con los efectos distorsivos de los impuestos. Porque los impuestos se "meten" entre la oferta y la demanda de factores y generan distorsiones. Y esas distorsiones se pagan en ineficiencia de la economía.

Por supuesto que como contrapartida de esto tenemos el otro gran concepto que es el de la equidad del sistema. Es obvio que la gente percibe que la carga tributaria debe distribuirse de modo equitativo, por una cuestión de cohesión social, de justicia. Cuando hablamos de equidad hablamos de dos conceptos: el concepto de equidad horizontal que sucintamente en materia de imposición a la renta puede plantearse como que dos sujetos que tengan el mismo nivel de renta tributen el mismo impuesto, independientemente de la fuente de esa renta. Y el concepto de equidad vertical que indica – y es un concepto de justicia básico – que hay que tratar distinto a los que son distintos. Si hay sujetos que tienen mayores niveles de renta, deben tributar en función de su mayor capacidad de recaudación. El problema es que sobre todo en la equidad vertical, se plantea un conflicto entre la equidad y la neutralidad. Porque los impuestos que persiguen ese concepto de equidad vertical, normalmente son los más distorsivos, en términos de ahorro, en términos de mercado de trabajo. Y ese conflicto entre equidad y neutralidad es un conflicto que está permanentemente en todos los sitemas tributarios. Todos los sistemas tributarios tienen inequidades – y vamos a ver que eso se vincula también a la situación internacional- y todos los sistemas tributarios tienen problemas de neutralidad. Y es un equilibrio inestable que se va resolviendo con la participación de todas las fuerzas políticas y sociales. Lo que tenemos que tener es una visión equilibrada de ese tema. Porque si exacerbamos el concepto de equidad vertical y decimos "yo quiero que el sistema tributario sea el instrumento esencial de distribución del ingreso", vamos a fracasar. Porque está ampliamente demostrado que el instrumento idóneo para distribuir el ingreso es el gasto público. Yo estaba leyendo un trabajo de España – no todas las ideas son extrapolables pero es un buen ejemplo – en el décimo de población de menores ingresos el efecto de redistribución del gasto público es diez veces mayor que el efecto que se opera por vía del sistema tributario. Eso da una idea del orden de magnitud de los instrumentos. Entonces no debemos renunciar al objetivo de equidad. Creo que es un objetivo razonable, que la sociedad reclama y que es justo. Pero tenemos que tener una visión equilibrada. Tampoco en aras del objetivo de equidad podemos generar instrumentos tan distorsivos que en el fondo terminen en una pérdida de riqueza para todo el mundo. Es un equilibrio, repito, difícil. Yo no creo en las posiciones de decir: "yo sólo quiero un sistema neutral y me desvinculo del problema de la equidad" No estoy de acuerdo con lo que señalaba el Dr. De Posadas en descartar al Estado como actor en la forma en que se extrae parte de la riqueza de la gente. Creo que eso forma parte de la sociedad civilizada y da márgenes de cohesión social que son imprescindibles. El tema es cuánto de cada factor está pesando en la estructura. Y allí yo quiero remitirme a algunos aspectos de la experiencia internacional, porque sinceramente creo que toda esta discusión que se está dando sobre el impuesto a la renta, se ha dado de un modo un poco superficial. Hay experiencias en el mundo. No digo que todas las realidades sean trasladables, pero uno puede ver lo que está pasando. Hay tendencias claras en materia tributaria. En el mundo hoy hay una tendencia hacia la simplificación en un sistema tributario que comprende aranceles, contribuciones a la seguridad social, un sistema de imposición general al consumo que normalmente adopta al Impuesto al Valor Agregado, Impuestos selectivos sobre hidrocarburos, alcoholes y tabacos y un sistema de imposición a la renta que comprende en general un impuesto a la renta de las sociedades o las empresas y que se complementa con un impuesto a la renta de las personas físicas. Se plantean algunos problemas de doble imposición, que tienen mecanismos bastante difundidos de solución en algunos casos. Por supuesto que hay otros impuestos como el impuesto sobre el patrimonio, sobre trasmisiones patrimoniales, pero la tendencia de los sistemas tributarios más desarrollados va hacia esos principales impuestos.